Ist eine Rekommunalisierung möglich und sinnvoll?

Ist eine Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft in Bremen überhaupt sinnvoll und realisierbar?

Prof. Dr. Ernst Mönnich vom Zentrum für Public Management an der Hochschule Bremen antwortet.

Öffentliche Betriebe arbeiten immer weniger wirtschaftlich als private!?

  • Für die Wirtschaftlichkeit ist nicht die Rechtsform oder das Eigentum sondern die Art der Steuerung und die Marktsituation von Bedeutung.
  • Öffentliche Betriebe können aufgabenspezifische Wirtschaftlichkeitsvor- oder Nachteile haben, die im Einzelfall zu bewerten sind (hier insb. TVöD und Steuerfreiheit bei öff.-rechtl. Orga.).
  • Die Benchmarking Vergleiche des VKU erlauben auch für öffentliche Betriebe eine Kontrolle nach „best practise“-Maßstäben (vgl. Erfahrungen BSAG).

Die Zeit ist zu knapp, um 2018 eine Rekommunalisierung zu realisieren!?

  • Eine volle Ausschreibung der Aufgaben scheidet wegen der Rückkehrerproblematik aus.
  • Das politische Ziel, die Entsorgung wieder stärker strategisch zu steuern, ist in unterschiedlicher Organisationsform möglich.
  • Jede dieser Organisationsvarianten setzt voraus, dass sich die Stadt Bremen wieder die Voraussetzungen zur Aufgabenerfüllung verschafft.
  • Ob und wenn ja, in welchem Umfang, Private beteiligt werden oder Teilaufgaben übernehmen, ist durch Ausschreibung zu klären.

Die Höhe notwendiger Investitionen überfordert das Haushaltsnotlageland Bremen!?

  • Das Investitionsvolumen für vollständige Neuinvestitionen wird zwischen 40 und 60 Mio.€ liegen.
  • Differenzen erklären sich aus Annahmen zur Zahl von Betriebshöfen und der Einbeziehung einer Kfz-Werkstatt bei Econum.
  • Ein Gebührenerhöhungsrisiko durch Neuinvestitionen kann für die genannte Bandbreite ausgeschlossen werden.
  • Das Investitionsvolumen ist per Wirtschaftsplan wirksam zu deckeln (anders als ZKH).

Bremen verfügt nicht mehr über das notwendige (Management-) Know-how und kann es nur mit privater Hilfe schaffen!?

  • Bremen hat durch die Privatisierung nicht nur Vermögen verkauft, sondern auch Know-how verloren.
  • Da fast alle Großstädte (über 500 tsd E.) ihre Abfallwirtschaft selbst betreiben, gibt es einen Markt für Führungspersonal mit kommunaler Erfahrung.
  • Bei klaren politischen Rahmenbedingungen für einen kommunalen Abfallwirtschaftsbetrieb (u. 3,5 J. Vorlaufzeit) wird es keine Probleme der Rekrutierung auf Geschäftsführungsebene geben.
  • Operatives Know-how gibt es im UBB und durch Rückkehrer, Personalergänzung ist durch Bezahlung nach TVöD kein Hemmnis.

Die Privatisierung war für Bremen ein wirtschaftlicher Vorteil und eine Rekommunalisierung würde den Bremer Haushalt belasten!?

  • Die Unwirtschaftlichkeit der Entsorgungsprivatisierung wird auch von Nehlsen (bzw. Fides) nicht bestritten, man versucht nur, die Abfallprivatisierung ‚schön zu rechnen‘ .
  • Berücksichtigt man die von econum geschätzten Rückkehrerkosten, war auch die Abfallprivatisierung ein Verlustgeschäft.
  • Eine Mehr- oder Minderheitsbeteiligung an einer GmbH begrenzt die Vorteile des allgemeinen Haushalts auf 3% des Kapitalanteils pro Jahr (vgl. Hansewasser).
  • Eine Rekommunalisierung verschafft dem allgemeinen Haushalt eine angemessene Eigenkapitalverzinsung auf das gebundene Kapital und Liquiditätsvorteile (AfA vom WZW).

Rekommunalisierung bewirkt Gebührensteigerungen (Erfahrungen der 90er) – Beauftragung Privater Gebührenstabilität!?

  • Gebührensteigerungen der 90er waren überwiegend politisch bedingt; Bremen hat zu keinem Zeitpunkt überdurchschnittliche Abfallgebühren verlangt.
  • Leistungsverträge mit dem beauftragten Dritten (Nehlsen) enthalten Indexklauseln; ohne Nachverhandlungen hätte es längst Gebührenerhöhungen gegeben. Kosten für Stadtreinigung sind gestiegen.
  • Im gleichen Zeitraum haben gute kommunale Betriebe ihre Abfallgebühren mehrfach gesenkt.

Stoffstrommanagement und ökologische Innovation sind eine private Domäne!?

  • Ohne öffentliche Regulierung interessieren sich private Entsorger für Recycling, solange Materialien Gewinne versprechen (Papier, Altkleider, Metalle, …).
  • Wer auf Stoffstromkontrolle verzichtet ist für Schiffsabwrackung in Indien und Elektroschrott in Afrika verantwortlich.
  • Öffentliches Stoffstrommanagement heißt nicht, auf die Expertise seriöser Entsorger/Sortierer/Verwerter und ihr technisches Know-how zu verzichten.
  • Gerade diese Bereiche bieten sich für joint ventures (Biogas) oder Ausschreibungen an.

Bei der Rekommunalisierung geht es nur um Gewerkschaftsinteressen!?

  • Eine Ausschreibung der Entsorgungsleistungen ohne Rekommunalisierung (Forderung HK) bewirkt für den allgemeinen Haushalt Belastungen in Höhe von 100 Mio. € (Schätzung Rückkehrerkosten Econum).
  • Festschreibung von Leistungen durch langfristige Verträge beeinträchtigt umweltpolitische Gestaltungsmöglichkeiten.
  • Gewerkschaftliches Engagement war unverzichtbar, weil Nehlsen zu keinem Zeitpunkt die ENO-Mitarbeiter in den Konzern integrieren konnte (anders swb, hanseWasser).

Rekommunalisierung schließt die Beteiligung Privater an der Aufgabenerfüllung aus!?

  • Wie eine GmbH kann auch die AöR sich an gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften beteiligen oder Teilaufgaben vergeben (Bsp. HH).
  • Den eigenen Leistungsrahmen begrenzt der Wirtschaftsplan durch Beschluss von Aufsichtsgremien.
  • Eine Anstalt öffentlichen Rechts ermöglicht Bürgerbeteiligung, also Kontrolle durch Nutzer (Bsp. HH).

Eine volle Rekommunalisierung (AöR) hat höhere Vorlaufkosten und ist bundesweit einmalig!?

  • Econum empfiehlt die Beteiligung an einer GmbH, weil bei dieser Lösung der Einstieg für die Stadt billiger würde (Restwert ENO 20 Mio. €?). Diese Annahme ist irreführend!
  • Die Koppelung der Konditionen eines ENO Kaufs an die Ausschreibung von Gesellschaftsanteilen ist vergaberechtlich hoch problematisch.
  • Eine gekaufte ENO kann auch zur AöR umgewandelt werden.
  • Für die Umwandlung von GmbHs in öffentlich-rechtliche Betriebe hat Bremen Präzedenzfälle.

Fehlende Rückkaufsregelungen mit dem Betreiber blockieren die Rekommunalisierung!?

  • Die Leistungsverträge mit Nehlsen enthalten keine Endschaftsregelungen; Econum stellt zu Recht fest, das nur ein Rückkauf zum Restwert gebührenverträglich ist.
  • Könnten Rekommunalisierungslösungen (egal ob Beteiligung an GmbH oder AöR) an fehlender Verkaufsbereitschaft Nehlsen scheitern?
  • Diese skeptische Sicht unterstellt ein Interesse Nehlsens an einer ENO-Insolvenz incl. der damit verbundenen Kosten und Imagefolgen.
  • Da wesentliche Teile des ENO Anlagevermögens ohne Leistungsverträge für Nehlsen nicht mehr verwendbar sind (nur bewegliche Teile sind zu veräußern), hat die Stadt eine gute Verhandlungsposition.

Auch eine AöR wird steuerpflichtig – darum ist die GmbH besser!?

  • Gelegentlich wird als Argument gegen eine Rekommunalisierung mit AöR kolportiert, der Bund plane eine Steuerpflicht für diese Organisationsform.
  • Dieses Argument ist wenig plausibel, da AöRs für unterschiedlichste öffentliche Aufgaben Verwendung finden.
  • Generell hat der Bund ein Interesse an einer Steuerpflicht für rentierliche kommunale Aufgaben.
  • Diese wird aber vom BFH für hoheitliche kommunale Entsorgungsaufgaben abgelehnt und stößt auf den politischen Widerstand aller Bundesländer.

An der Abfallwirtschaft kann man sich politisch nur die Finger verbrennen – besser man lässt es Private machen!?

  • Die Systemänderungen in der Abfallwirtschaft durch die Ampelkoalition (Umweltsenator Fücks) stießen auf erhebliche Widerstände in der Bevölkerung und haben wirtschaftliche Probleme der BEB ausgelöst.
  • Diese Erfahrungen bildeten eine wesentliche Ursache der relativ konfliktfreien Privatisierung durch die Große Koalition.
  • Positiv war die Vorreiterrolle Bremens für die Erfüllung der Anforderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes.
  • Nach nunmehr 20 Jahren stehen dennoch konzeptionelle Entscheidungen an, die aktive Umweltpolitik erfordern.

Rekommunalisierung schadet 1000 Beschäftigten der Nehlsen GmbH &Co. KG!?

  • Der Nehlsen Betriebsrat kritisiert Rekommunalisierung als Bevorzugung ohnehin privilegierter ENO-Beschäftigter und Risiko für die Beschäftigung von Nehlsen Mitarbeitern. Dieses ist falsch, da sich für ENO-Mitarbeiter keine materielle Veränderung ergibt und nur die direkt für Aufträge der Stadt arbeitenden Mitarbeiter berührt wären (<200).
  • Die Kritik verkennt die Beschäftigungsmöglichkeiten in einem kommunalen Betrieb (Neueinstellungsbedarf ca. 150) und ignoriert das mit jeder Ausschreibung im Wettbewerb verbundene Bieterrisiko.
  • Da die Nehlsen GmbH und Co. KG nach eigener Aussage nicht nach den BdE-Tarifen zahlt, ist zweifelhaft, ob sie die Voraussetzungen des Bremischen Tariftreuegesetzes erfüllt und an der Ausschreibung teilnehmen kann.

Eine GmbH-Lösung erfordert kein zusätzliches internes Controlling!?

  • Die Econum Empfehlung für eine gemischtwirtschaftliche GmbH basiert insb. auf der Annahme, im Gegensatz zur AöR sei kein internes Controlling erforderlich (vgl. S. 24 u. 37).
  • Diese Annahme ist irreal, denn insbesondere bei einer Mehrheitsbeteiligung der Stadt wird das Controlling für den Auftraggeber Stadt nicht vom Konzern des Minderheitsgesellschafters mit erledigt werden können.
  • Weitere Differenzen insb. beim Personalbedarf der Alternativen (S. 26) beruhen auf nicht prüfbaren Erfahrungswerten statt einer Personalbedarfsberechnung.

Fazit
Vorurteile nach dem Muster, „Privat ist immer besser“, gehen an der Realität vorbei.
Die Fehler der Privatisierungsverträge erzwingen kommunale Aktivität in der Entsorgung.
Unter den verfügbaren Alternativen empfiehlt sich die AöR: Sie hat Vorteile für den öffentlichen Haushalt (u. Beschäftigte), ermöglicht Bürgerbeteiligung, Steuerung, Transparenz und bietet steuerliche Vorteile.
Diese Lösung schließt die Kooperation mit Privaten nicht aus.